La mancata comunicazione di variazione di titolarità dell’A.U.A. non è sempre sanzionabile.

E’ sempre possibile sanzionare l’impresa che procede a variare la titolarità di AUA senza darne comunicazione alla P.A.? In particolare, ci siamo chiesti se sia sempre pienamente legittimo irrogare sanzioni amministrative ai sensi dell’art. 279, comma 1, ult. cpv. del D.Lgs. n. 152/2006 per la violazione dell’art. 269, comma 11-bis, medesimo decreto, in caso di mancata comunicazione della variazione di titolarità di un provvedimento di A.U.A. anche quando tale A.U.A. non comprenda la componente “autorizzazione alle emissioni in atmosfera”.

1. Il quadro normativo di riferimento e il presupposto materiale dell’azione sanzionatoria

Occorre partire dal dato testuale e strutturale delle norme:

• L’Art. 269 D.Lgs. n. 152/2006 disciplina le autorizzazioni alle emissioni in atmosfera e, al comma 11-bis (introdotto dalle modifiche successive), impone che «la variazione del gestore dello stabilimento è comunicata dal nuovo gestore all’autorità competente entro dieci giorni». Tale disposizione opera nell’ambito degli stabilimenti che producono emissioni e dunque nel perimetro materiale delle autorizzazioni alle emissioni.
• L’Art. 279 D.Lgs. n. 152/2006, comma 1, disciplina le sanzioni connesse alla mancata comunicazione ex art. 269 (tra cui le variazioni non sostanziali); il rimando testuale collega la sanzione amministrativa alla violazione degli obblighi previsti nel Titolo relativo alle emissioni.
• Il D.p.R. n. 59/2013, art. 6 (A.U.A.) impone al gestore la comunicazione delle modifiche dell’attività; specifica la distinzione tra modifiche sostanziali (che richiedono nuova A.U.A.) e modifiche non sostanziali (che vanno comunicate). L’art. 6 contiene obblighi formali autonomi della disciplina dell’A.U.A. senza però predisporre un regime sanzionatorio proprio per ogni irregolarità denunciata [1].  

Da queste premesse scaturisce un primo principio fondamentale: la valenza punitiva prevista dall’art. 279 T.U.A. trova il suo fondamento normativo in presupposti materiali connessi alla disciplina delle emissioni; se tali presupposti non sussistono (perché l’A.U.A. non include la componente emissioni o l’attività è effettivamente “non emissiva”), viene meno la base materiale e funzionale della sanzione. Questa osservazione non è un vezzo ermeneutico: è il rispetto del perimetro testuale della Parte Quinta del TUA e del principio di legalità sanzionatoria.

2. Principi costituzionali e di legge che orientano l’interpretazione (tassatività e stretta interpretazione delle norme sanzionatorie)

Il rigore interpretativo richiesto in tema di sanzioni amministrative e penali è vincolante. Tra i principi rilevanti:

• Principio di legalità (art. 1 L. 689/1981 [2] e art. 25 Cost. [3]): le sanzioni si applicano solo se previste dalla legge; non è consentito estendere analogicamente norme sanzionatorie a fattispecie estranee al presupposto normativo.
• Principio di tassatività: la norma che punisce deve essere definita con chiarezza e non può essere estesa oltre la sua portata testuale.
• Interpretazione restrittiva delle norme penali e sanzionatorie: la giurisprudenza (anche in materia ambientale) invita a “non spingere oltre” la lettura testuale quando è in gioco la lesione di situazioni giuridiche soggettive sanzionate.

Questi principi rafforzano l’argomento che la semplice violazione dell’obbligo formale di comunicazione contemplato dal D.p.R. n. 59/2013 non può automaticamente alimentare l’applicazione di sanzioni previste per la disciplina delle emissioni, salvo che sussista il presupposto materiale proprio della disciplina delle emissioni.

3. Rapporto tra D.p.R. n. 59/2013 (art. 6) e disciplina delle emissioni (art. 269 c.11-bis + art. 279, D.Lgs. n. 152/2006): obbligo formale vs. base sanzionatoria settoriale

È utile distinguere due piani normativi:

1. Il piano A.U.A. (D.p.R n. 59/2013, art. 6): che impone al titolare di A.U.A. di comunicare le variazioni dei dati del provvedimento, dunque, anche la variazione della titolarità. L’obbligo è in sé chiaro e generalizzato per i titolari di A.U.A..
2. Il piano sanzionatorio settoriale (D.Lgs. n. 152/2006, Parte Quinta): che, invece, disciplina specifiche violazioni connesse alla materia delle emissioni e stabilisce sanzioni per la mancata comunicazione prevista nel contesto delle autorizzazioni alle emissioni (art. 269 T.U.A.) con conseguente attuazione pratica tramite l’art. 279 T.U.A..

La conseguenza normativa è che l’obbligo di comunicazione sussiste sempre per il titolare AUA, ma la sanzione amministrativa specifica prevista dall’art. 279 può operare solo se la variazione riguarda un provvedimento che, per sua natura o per contenuto, comprende la componente emissioni. In mancanza, l’eventuale inadempimento rimane un’irregolarità formale disciplinata dall’A.U.A., che dovrà essere gestita dall’autorità competente con gli strumenti amministrativi idonei (diffida, richiesta integrazioni, aggiornamento dell’atto), ma non necessariamente con l’irrogazione della sanzione prevista per le autorizzazioni alle emissioni.

4. Prassi amministrativa e modulistica: conferme operative e limiti

La prassi amministrativa nazionale e regionale mostra un approccio coerente con il quadro sopra delineato. I portali istituzionali relativi alle A.U.A. (esempi: ARPA, Province, Città metropolitane) prevedono procedure chiare per la voltura e la modulistica per la comunicazione della variazione; tuttavia, i testi e le linee operative collegano espressamente l’applicabilità della sanzione alla esistenza di un titolo autorizzatorio relativo alle emissioni. Molte amministrazioni locali richiedono la voltura tramite SUAP e segnalano che il ritardo nella comunicazione è sanzionabile nei casi in cui sussista un’autorizzazione alle emissioni da aggiornare (es. portale della provincia di Verona, portale della Città Metropolitana di Milano).

Le linee guida ed i manuali tecnici (es. documentazione SNPA manuale A.U.A. e guide regionali) ribadiscono la necessità di ancorare l’azione amministrativa ai presupposti fattuali. In pratica, l’autorità competente deve tender a privilegiare l’atto di regolarizzazione piuttosto che una sanzione che possa essere facilmente impugnata per difetto di base normativa.

5. Una ipotesi interpretativa pro-sanzionabilità

In verità, compulsando a fondo la dottrina di settore, è possibile “rintracciare” tentativi di interpretare differentemente la questione: si può dire che, negli ultimi periodi, al pensiero maggioritario di chi sostiene una lettura letterale e restrittiva (sanzione solo quando opera la disciplina delle emissioni) si è contrapposto chi, con orientamento più estensivo -ma di scarso successo-, ha ritenuto che il richiamo dell’art. 279 T.U.A. renda possibile la sanzionabilità anche in casi di voltura di A.U.A. in considerazione della più ampia finalità della tutela dell’aria[4].

Una diversa “ipotesi” interpretativa, sempre a favore della sanzionabilità, è stata sottoposta allo scrivente da chi fa perno sul bene tutelato dall’art. 279 TUA che, sostanzialmente, non sarebbe la tutela dell’aria (più ampia o meno -emissioni-) ma quella del controllo amministrativo.

Secondo questa acuta osservazione, la possibilità di sanzionare la mancata comunicazione della voltura (prevista dall’art. 269, comma 11-bis, T.U.A.) entro i 10 giorni, pur in assenza di emissioni in atmosfera, potrebbe basarsi sulla natura formale dell’inadempimento e sulla portata complessiva dell’AUA e non su una specifica estensione della sanzione per le emissioni.

> I punti di forza per motivare giuridicamente la sanzionabilità sarebbero i seguenti:

• il riferimento diretto presente nell’art. 279 T.U.A.: la norma sanziona espressamente chi sottopone uno stabilimento a una modifica non sostanziale “senza effettuare la comunicazione prevista dall’articolo 269, comma 8 o comma 11-bis”. L’inclusione esplicita del “comma 11-bis” (che disciplina la variazione del gestore) nell’articolo 279 costituirebbe, dunque, la base legale diretta per l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria. Il legislatore avrebbe, dunque, equiparato, ai fini sanzionatori procedurali, la mancata comunicazione di voltura alla mancata comunicazione di una modifica non sostanziale. Stando così le cose la sanzione sarebbe prevista per l’inosservanza di un “obbligo formale di comunicazione” all’autorità preposta al controllo, indipendentemente dall’impatto ambientale effettivo.
• l’AUA come titolo unico e obbligo di controllo: l’Autorizzazione Unica Ambientale, ai sensi del D.p.R. n. 59/2013, raggruppa diversi titoli abilitativi (scarichi, rumori, rifiuti, ecc.). Quando viene rilasciata, diventa il “provvedimento cardine” per la gestione ambientale dello stabilimento. La variazione del gestore, dunque, modifica il soggetto responsabile di tutti gli adempimenti e le prescrizioni contenute nell’AUA. La comunicazione tempestiva (entro 10 giorni) sarebbe, perciò, fondamentale per garantire la continuità e l’efficacia del controllo pubblico da parte delle autorità competenti (Provincia, ARPA, Comune). 
• la tutela del bene giuridico individuato nel controllo amministrativo: secondo la teoria in esame, mentre la ratio della Parte Quinta del T.U.A. è la “tutela dell’aria”, la sanzione prevista dall’art. 279, applicata al comma 11-bis, avrebbe come bene giuridico tutelato la “trasparenza e l’efficacia dell’azione amministrativa e di controllo” da parte delle autorità. L’omessa comunicazione impedirebbe o ritarderebbe l’identificazione certa del soggetto responsabile degli adempimenti autorizzativi e delle eventuali violazioni delle prescrizioni (relative, ad esempio, agli scarichi o ai rumori, che sono presenti). La sanzione, quindi, punirebbe l’inadempimento formale all’obbligo di notificare il nuovo soggetto gestore, a prescindere dal fatto che l’attività produca o meno emissioni in atmosfera.
• l’interpretazione letterale della norma: in virtù del principio di legalità e di stretta interpretazione del diritto sanzionatorio, la motivazione si fonderebbe sull’interpretazione letterale dell’art. 279, che menziona esplicitamente il comma 11-bis dell’art. 269. Non sarebbe necessaria un’estensione analogica, poiché la norma stessa include la fattispecie della variazione del gestore tra quelle sanzionabili per omessa comunicazione. In sintesi, la sanzione sarebbe applicabile perché l’art. 279 T.U.A. lo prevede testualmente e l’obbligo di comunicazione servirebbe a garantire che le autorità ambientali sappiano sempre chi è il responsabile legale dell’intera A.U.A. (che include comunque scarichi e rumori), permettendo così un efficace esercizio delle funzioni di vigilanza e controllo.

In altre parole, gli elementi che supporterebbero la possibilità di sanzionare l’inadempimento ci sarebbero e si baserebbero come detto, su un’interpretazione letterale del testo normativo, sebbene minoritaria e contestabile.

L’unica argomentazione giuridica per sanzionare la condotta si basa sull’interpretazione letterale del comma 2 dell’art. 279 T.U.A., che recita: “Chi sottopone uno stabilimento ad una modifica non sostanziale senza effettuare la comunicazione prevista dall’articolo 269, comma 8 o comma 11-bis, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da mille euro a diecimila euro.” L’orientamento che propende per la sanzionabilità si attiene rigidamente alla presenza della disgiunzione “o” e al richiamo esplicito al “comma 11-bis”. Per questa interpretazione, il legislatore ha inteso sanzionare due condotte distinte:

• L’omessa comunicazione di modifica tecnica/oggettiva (comma 8).
• L’omessa comunicazione di una variazione soggettiva (comma 11-bis).

Secondo questa ipotesi l’inclusione del comma 11-bis nell’art. 279 sana alla radice qualsiasi dubbio interpretativo sulla ratio legata solo all’aria: la sanzione punisce l’inosservanza di un obbligo procedurale di comunicazione che è funzionale al controllo dell’autorità, a prescindere dalla natura dell’emissione.

V’è però che, applicare la sanzione prevista dall’art. 279 T.U.A. per la mancata comunicazione di voltura (art. 269, comma 11-bis), in assenza di emissioni in atmosfera, presenta delle criticità significativee si scontra con:

– il principio di stretta interpretazione del diritto sanzionatorio;

– la ratio della Parte Quinta del TUA ovverosia la tutela dell’aria

– l’assenza di fonti giurisprudenziali (sentenze consolidate di Cassazione, Consiglio di Stato o TAR che facciano giurisprudenza prevalente sul punto specifico) che risolvano la questione secondo l’ipotesi in esame.

Non esiste, infatti, alcuna pronuncia giurisprudenziale della Cassazione, del TAR, del Consiglio di Stato (nei limiti di ricerca del sottoscritto) che affronti esattamente il caso della voltura ritardata in assenza di emissioni in atmosfera e l’applicabilità dell’art. 279 T.U.A. Non esiste, dunque, nemmeno un orientamento giurisprudenziale “minoritario”: le sentenze si concentrano solitamente sull’esercizio senza autorizzazione, sulle modifiche sostanziali o sul superamento dei limiti, fattispecie diverse da quella in oggetto. 

Anche nella prassi, la situazione non cambia. Le Arpa e le Province non applicano l’art. 279 per la sola voltura, emettendo al massimo una diffida o sanzioni amministrative generiche se previste da leggi regionali. Questo per evitare ricorsi e contestazioni basate sul principio di stretta interpretazione sanzionatoria e sulla mancanza (di lesione) del bene giuridico tutelato (l’aria).

In conclusione,applicare la sanzione basandosi sull’interpretazione letterale del testo dell’art. 279 significa accettare il rischio di un possibile contenzioso.

In altre parole, se si vuole sostenere la sanzionabilità, l’unica motivazione in diritto è l’interpretazione letterale del richiamo esplicito all’art. 269, comma 11-bis, contenuto nell’art. 279, comma 2, T.U.A.

Tuttavia, tale interpretazione rimane “sui generis” e suscettibile di contestazione, in quanto la prevalente dottrina e la giurisprudenza ritengono che la sanzione non sia applicabile se la condotta non lede il bene giuridico tutelato dalla specifica sezione del TUA (la qualità dell’aria).

Si segnala altresì che, quando la fattispecie oggettiva – accertata in concreto – dimostri che l’attività ha prodotto o produce emissioni senza titolo, allora può sì trovare pacifica applicazione il regime sanzionatorio della Parte Quinta, ivi compreso l’art. 279; ma questo è un effetto conseguente all’accertamento fattuale dell’esercizio senza titolo, non una regola astratta applicabile a tutte le volture.

6. Profili di diritto amministrativo e garanzia di parità di trattamento

Potrebbero, però, muoversi contro la non sanzionabilità due osservazioni di carattere generale sul piano dei principi:

• Parità di trattamento: stante la non sanzionabilità del gestore che comunichi in ritardo la voltura dell’A.U.A. “senza emissioni”, si potrebbe obiettare che sussista una disparità di trattamento tra chi omette la comunicazione ma è titolare di A.U.A. “con emissioni” e chi è titolare di A.U.A. “senza emissioni”. In verità, non sussiste una disparità ingiustificata ante legem tra titolari di A.U.A. “emissive” e “non emissive” perché la differenza è determinata da un elemento oggettivo (la produzione di emissioni) che giustifica un regime (sanzionatorio) diverso: la legge ha voluto disciplinare più severamente il comportamento rispetto a un rischio specifico (la qualità dell’aria). Perciò, la differenziazione non costituisce, in astratto, violazione del principio di uguaglianza, purché motivata da ragioni oggettive e proporzionali.
• Principio di proporzionalità e ragionevolezza: l’adozione di una sanzione amministrativa in assenza di un chiaro fondamento testuale potrebbe risultare sproporzionata e difettare del requisito di legalità, esponendo l’atto a ricorso giurisdizionale e ad annullamento. Di qui la prudenza applicativa raccomandata alle autorità.

7. Conclusione

Alla luce di quanto sopra, la conclusione perviene lo scrivente è la seguente:

• L’impresa titolare di A.U.A. è sempre soggetta all’obbligo di comunicare la variazione di titolarità ai sensi dell’art. 6 del D.p.R. n. 59/2013.
• La sanzionabilità amministrativa richiamata dall’art. 279 del D.Lgs. 152/2006 (mediante riferimento all’art. 269, c.11-bis) può legittimamente operare solo se il provvedimento A.U.A. includa la componente “autorizzazione alle emissioni” o se dall’accertamento emerge che l’attività produce emissioni senza titolo.
• Se l’A.U.A. non contempla la parte emissioni e l’attività è effettivamente non emissiva, l’irrogazione di una sanzione amministrativa fondata sul combinato art. 269 c.11-bis + art. 279 T.U.A. è giuridicamente criticabile e suscettibile di annullamento, per difetto del presupposto materiale e per violazione del principio di legalità sanzionatoria.

Questa conclusione non equivale a dire che non si possa mai sanzionare: quando la verifica istruttoria accerti la produzione di emissioni senza titolo o la presenza di un modulo emissioni nell’A.U.A., allora la sanzione è pienamente giustificata. Ma la sanzione non può essere elevata “a rubinetto” rispetto a tutte le volture, senza che l’autorità abbia compiuto il necessario accertamento del presupposto materiale.

Indicazioni conclusive per le Regioni:

Si suggerisce alle  Regioni di considerare le seguenti cautele interpretative e procedurali nell’adozione di provvedimenti o linee guida operative:

1. Verificare sempre, prima di procedere alla contestazione sanzionatoria, se l’A.U.A. comprende la componente emissioni o se l’attività è effettivamente non emissiva; in mancanza, utilizzare strumenti di regolarizzazione (diffida/ordine di aggiornamento) piuttosto che sanzione immediata.
2. Inserire nella modulistica regionale per la voltura clausole e check-list documentali che obblighino il richiedente a dichiarare la natura emissiva o non emissiva dell’attività e a produrre eventuali documenti tecnici di supporto, così da costituire una base istruttoria più solida.
3. Predisporre linee guida interpretative che esplicitino la distinzione fra inadempimento formale (comunicazione art. 6, D.p.R. n. 59/2013) e violazione soggetta a sanzione settoriale (artt. 269+279 T.U.A.), per evitare pratiche difformi tra uffici e il rischio di contenzioso.

Sintesi conclusiva

L’impresa deve sempre comunicare la variazione di titolarità ai sensi dell’art. 6 D.p.R. n. 59/2013.
Tuttavia, la sanzione amministrativa ex artt. 269 c. 11-bis – 279 c. 1 T.U.A. è applicabile solo se l’A.U.A. comprende la componente “emissioni in atmosfera”.

Se invece l’A.U.A. riguarda esclusivamente altre matrici ambientali (scarichi, rifiuti, ecc.), l’omessa comunicazione è un’inadempienza formale priva di sanzione tipica, sanabile con diffida.

È sconsigliato irrogare sanzioni sulla scorta della teoria “del bene tutelato=controllo amministrativo” e dunque la sanzione del gestore che non comunica entro i 10 giorni la variazione della titolarità dell’autorizzazione “senza emissioni”, in quanto è altamente probabile il rischio di ricorsi per impugnazione.

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[1] Resta però che, il titolare debba comunicare ogni variazione dei dati indicati nella domanda o nel provvedimento A.U.A.; tra questi rientra anche la variazione della titolarità o del gestore. Dunque, anche indipendentemente dal Titolo I – Parte V del TUA, l’obbligo di comunicazione delle variazioni (inclusa la titolarità) discende autonomamente dal DPR n. 59/2013, se l’impresa è titolare di una A.U.A. vigente.

[2] LEGGE 24 novembre 1981, n. 689 Modifiche al sistema penale. Art. 1 , Principio di legalità: “Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione.
Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati.”

[3] Art. 25 Cost: “Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge.
Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso.
Nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge”.

[4] Deborah De Stefani in “Autorizzazione Unica Ambientale: quali sanzioni?” Tuttoambiente.it Categoria:AUA, a proposto della mancata previsione di sanzioni nel D.p.R. 59/2013: “La mancata previsione di disposizioni sanzionatorie ha dato origine a diverse riflessioni. Da una parte, stante l’obbligatorietà della nuova forma autorizzativa e la sua autonomia rispetto alle autorizzazioni settoriali, può apparire impropria l’applicazione per relationem delle sanzioni già previste per l’inosservanza di tali titoli autorizzativi, in particolare delle sanzioni penali, per le quali vigono i principi di stretta legalità, di tassatività e di divieto di analogia. D’altra parte, aderendo a una simile posizione, si produce uno sconcertante vuoto di tutela dell’ambiente da condotte potenzialmente offensive della sua integrità, tant’è che la Regione Lombardia, nella propria circolare n. 19 del 5 agosto 2013, nel riconoscere l’assenza di sanzioni, ha cercato di rimediare alla lacuna, prevedendo che “fino ad eventuale diversa disposizione nazionale continuano a valere le normative settoriali e si ritengono pertanto applicabili le sanzioni previste dalle norme settoriali che a vario titolo disciplinano i titoli abilitativi sostituiti dall’AUA”. Invero, a parere degli scriventi, dovrebbe opportunamente considerarsi che le norme sanzionatorie succitate, nel descrivere il fatto che configura l’illecito amministrativo o penale di volta in volta considerato, non operano un precipuo richiamo all’atto autorizzativo di cui all’art. 124 D.Lgs. n. 152/06 o di cui all’art. 269 del medesimo decreto, ma si limitano a prevedere l’assenza della “prescritta autorizzazione” o dell’“autorizzazione”. La prescritta autorizzazione per lo scarico di acque reflue o per la diffusione di emissioni in atmosfera da parte delle imprese che posseggano i requisiti soggettivi di cui all’art. 1 d.P.R. n. 59/2013[7] va identificata proprio nell’AUA. Pertanto, alla luce di quanto visto sopra, sembra corretto ritenere che per tali condotte inosservanti del regime autorizzatorio in parola trovino applicazione le norme sanzionatorie già riferite all’inosservanza dei titoli autorizzativi settoriali, senza che ciò determini un vulnus del principio di tassatività e di divieto di analogia in malam partem. Da ultimo, occorre segnalare che, nonostante le autorizzazioni in commento siano normalmente organizzate in sezioni, ciascuna delle quali concerne uno dei titoli abilitativi sostituiti, non è da escludersi che le stesse possano contenere prescrizioni di carattere trasversale, non riferibili esclusivamente alla tutela di una delle matrici ambientali interessate dall’attività produttiva esercitata. In tali casi, comunque del tutto marginali, può risultare problematico individuare il trattamento sanzionatorio da applicarsi alle condotte che non abbiano rispettato le predette prescrizioni”.