La disciplina giuridica degli impianti fotovoltaici a terra in Italia ha conosciuto, negli ultimi anni, un’evoluzione significativa, legata da un lato all’obbligo europeo di incrementare la quota di energia prodotta da fonti rinnovabili, dall’altro alla necessità di contemperare tale obiettivo con la salvaguardia del paesaggio, del suolo agricolo e delle tradizioni produttive. Il legislatore nazionale, in particolare a partire dal 2021, ha adottato una serie di interventi normativi che hanno inciso profondamente sulla possibilità di realizzare impianti fotovoltaici su suolo libero, distinguendo tra quelli tradizionali e quelli agrivoltaici.
Il divieto generale e le eccezioni
Con il D.L. 15 maggio 2024, n. 63, convertito in legge con modificazioni dalla L. 12 luglio 2024, n. 101, è stato introdotto un principio di carattere generale, secondo cui:
«Al fine di salvaguardare l’utilizzo del suolo agricolo per finalità produttive, è vietata la realizzazione di nuovi impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in aree classificate come agricole dagli strumenti urbanistici vigenti»¹.
La disposizione ha un impatto diretto sulle progettazioni, poiché rende inammissibili nuove installazioni fotovoltaiche a terra in zona agricola, salvo che non si tratti di impianti agrivoltaici, i quali, se realizzati nel rispetto delle modalità stabilite dai decreti ministeriali attuativi, continuano ad essere ammessi².
Le aree idonee e non idonee
Un ruolo determinante è svolto dal D.M. 21 giugno 2024, adottato dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, che ha individuato i criteri generali per la qualificazione delle aree idonee e non idonee all’installazione degli impianti FER³. Sono considerate idonee, ad esempio, le aree industriali, le cave cessate, le discariche chiuse, i siti contaminati, mentre sono dichiarate non idonee le aree naturali protette, i parchi nazionali e regionali, i siti della Rete Natura 2000 e i beni paesaggistici vincolati ex artt. 136 e 142 del D.Lgs. 42/2004⁴.
Su tale disciplina è intervenuto anche il giudice amministrativo, con alcune pronunce del TAR Lazio che hanno parzialmente annullato le disposizioni più restrittive. Nonostante ciò, il decreto rimane il riferimento nazionale, cui le Regioni devono uniformarsi.
Il ruolo della normativa regionale
Le Regioni hanno competenza concorrente in materia energetica e di governo del territorio. In tale ambito si colloca, ad esempio, la L.R. Abruzzo 28 maggio 2025, n. 8, che ha recepito i criteri ministeriali, introducendo ulteriori vincoli per le aree agricole di pregio (in particolare quelle vitivinicole e olivicole), ma favorendo nel contempo la diffusione degli impianti agrivoltaici innovativi, purché tali da garantire la continuità delle colture e l’effettiva integrazione con l’attività agricola.
Con il D.Lgs. 8 novembre 2024, n. 190 (cd. “Testo unico FER”) è stata introdotta una disciplina organica in materia di autorizzazioni per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili. La norma ha semplificato il quadro, individuando negli Allegati A, B e C le diverse soglie dimensionali e i relativi titoli abilitativi.
- Attività edilizia libera (All. A): comprende, tra l’altro, gli impianti fotovoltaici a terra fino a 5 MW collocati in aree industriali, cave o discariche, nonché gli impianti agrivoltaici fino a 5 MW.
- PAS – Procedimento Abilitativo Semplificato (All. B): applicabile a impianti di dimensioni intermedie, generalmente tra 1 e 10 MW, salvo vincoli specifici.
- Autorizzazione Unica (All. C): obbligatoria per impianti di potenza superiore alle soglie precedenti o per quelli localizzati in aree sensibili. L’autorizzazione unica ex art. 12 D.Lgs. 387/2003, necessaria per gli impianti di potenza superiore e per quelli in aree sensibili⁵.
L’art. 12 del D.Lgs. 387/2003, rimasto in vigore, continua a sancire che l’Autorizzazione Unica “sostituisce ogni altra autorizzazione o permesso comunque denominato”.
Le valutazioni ambientali e paesaggistiche
L’installazione di impianti fotovoltaici a terra richiede spesso la verifica di compatibilità ambientale. Il D.Lgs. 152/2006 stabilisce che gli impianti superiori a 1 MW siano soggetti a procedura di verifica di assoggettabilità a VIA, salvo esenzioni previste per le aree idonee⁶.
Quando l’intervento insiste su un sito della Rete Natura 2000, trova applicazione la Valutazione di Incidenza Ambientale (VIncA) disciplinata dal D.P.R. 357/1997⁷.
Infine, qualora l’impianto si collochi in un’area paesaggisticamente vincolata, è necessaria l’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del D.Lgs. 42/2004, con la presentazione della relazione paesaggistica predisposta secondo il D.P.C.M. 12 dicembre 2005⁸.
Il vademecum operativo
Alla luce della disciplina vigente, chi intenda realizzare un impianto fotovoltaico a terra dovrebbe seguire questa sequenza:
- Verifica preliminare del suolo. Se l’area è agricola, vale il divieto generale dell’art. 5 D.L. 63/2024, salvo che si tratti di agrivoltaico, area idonea o cave/discariche dismesse.
- Individuazione del titolo abilitativo. L’impianto fino a 5 MW in cave/discariche ricade in edilizia libera (All. A, D.Lgs. 190/2024); oltre 1 MW in area agricola idonea è soggetto a PAS (All. B); oltre 10 MW o in aree vincolate necessita di Autorizzazione Unica (All. C).
- Valutazioni ambientali e paesaggistiche. Un impianto > 1 MW è soggetto a screening VIA ex Allegato IV, Parte II, D.Lgs. 152/2006; se insiste su Natura 2000 scatta la VIncA ex DPR 357/1997; se insiste su beni vincolati serve l’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 D.Lgs. 42/2004.
- Gestione del cantiere. Il D.P.R. 120/2017 impone la gestione delle terre e rocce da scavo tramite Piano di Utilizzo.
- Gestione del fine vita. Ai sensi del D.Lgs. 49/2014 i moduli FV sono RAEE, con obblighi di smaltimento a carico dei produttori e responsabilità estesa.
Incentivi e finanziamenti
Sul piano economico, il legislatore ha previsto misure di sostegno mirate.
In particolare, il D.M. 22 dicembre 2023, n. 436 ha istituito un regime incentivante per l’agrivoltaico innovativo, comprendente un contributo in conto capitale fino al 40% delle spese e una tariffa incentivante ventennale sull’energia immessa in rete⁹.
A ciò si aggiungono i meccanismi del D.M. 19 giugno 2024 (cd. FER 2), che attraverso procedure competitive (aste e registri) consentono l’accesso a tariffe incentivanti per impianti fotovoltaici innovativi, tra cui i floating PV e gli agrivoltaici¹⁰.
L’operatore, presentando domanda al GSE, può dunque beneficiare di un duplice sostegno: contributo iniziale e tariffa sull’energia prodotta, con contratti ventennali che assicurano stabilità economico-finanziaria.
Il funzionamento è semplice: presentando domanda al GSE si otterrà – in caso di ammissione – il contributo iniziale e, successivamente, si percepirà la tariffa per ogni kWh prodotto, con contratti ventennali che garantiscono stabilità finanziaria.
Considerazioni conclusive
Il quadro normativo attuale ha segnato il definitivo superamento del fotovoltaico a terra in area agricola, sostituendolo con il modello dell’agrivoltaico quale strumento di equilibrio tra produzione energetica e continuità delle colture. Le norme nazionali e regionali, integrate con i sistemi incentivanti di matrice europea e nazionale, delineano un contesto che, se da un lato impone procedure complesse e verifiche preventive, dall’altro garantisce certezza degli investimenti e sostenibilità giuridica dei progetti.
Note
- Art. 5, D.L. 15 maggio 2024, n. 63, conv. con mod. in L. 12 luglio 2024, n. 101.
- Cfr. art. 5, comma 2, D.L. 63/2024 cit.
- D.M. MASE 21 giugno 2024, recante «Individuazione delle aree idonee e non idonee per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili».
- D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 136 e 142.
- Art. 12, D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, tuttora vigente.
- Allegato IV, Parte II, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152.
- D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, art. 5.
- D.Lgs. 42/2004, art. 146 e D.P.C.M. 12 dicembre 2005.
- D.M. 22 dicembre 2023, n. 436, recante «Regime di sostegno per la realizzazione di sistemi agrivoltaici innovativi».
- D.M. 19 giugno 2024, cd. “FER
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