In tema di sanzioni amministrative per coltivazione abusiva di sostanze minerali di cava, l’autorizzazione deve intendersi rilasciata con preciso riferimento ad un’area ben determinata nelle sue delimitazioni spaziali, rappresentate dalla superficie (estensione) e dall’altezza (profondità) e non già con generico riguardo alla cava considerata nella sua entità oggettiva, con la conseguenza che, se il materiale viene estratto all’esterno del perimetro di detta area od oltre la profondità consentita, l’attività deve considerarsi effettuata in mancanza di autorizzazione indipendentemente dal rispetto dei quantitativi consentiti, risolvendosi lo sconfinamento orizzontale o verticale dello scavo nello svolgimento di una attività estrattiva diversa da quella autorizzata.
Cassazione civile sez. II – 14/11/2023, n. 31609
La Regione Friuli Venezia Giulia nel 2016 emetteva nei confronti di un imprenditore e della sua società di estrazione l’ordinanza ingiunzione con la quale veniva irrogata una sanzione amministrativa per la violazione della L.R. FVG n. 35 del 1986, art. 19. La società aveva eseguito lo scavo presso la cava “(Omissis)” nel comune di (Omissis) in assenza di autorizzazione all’attività estrattiva.
Il Tribunale rigettava l’opposizione della società e la Corte d’appello di Trieste, con la sentenza n. 2/2021, in parziale accoglimento dell’appello rideterminava la sanzione rigettando nel resto l’impugnazione. La Corte del merito poneva a base della sua decisione i seguenti rilievi.
1. Il Comitato Tecnico Regionale si era espresso favorevolmente al progetto generale per la coltivazione e ricomposizione della cava in quattro lotti ognuno dei quali soggetto a specifica autorizzazione della durata di cinque anni;
2. La società era stata autorizzata alla coltivazione ed al recupero ambientale del terzo lotto, per la durata di cinque anni, prorogata di tre anni, sino al dicembre 2015;
3. All’esito di un sopralluogo, con verbale di accertamento, veniva contestata la violazione di cui alla L.R. FVG n. 35 del 1986, art. 19, per avere “scavato in approfondimento nel settore ovest del piazzale di cava, raggiungendo una quota ulteriore ai 30 metri sul livello del mare previsti dal decreto di autorizzazione all’attività estrattiva relativa al terzo lotto, e (per avere) scavato parte del materiale calcareo che conformava la strada di arroccamento, effettuando in tal modo un’attività di scavo prevista nel successivo quarto lotto non ancora autorizzato”;
4. con il successivo decreto del 2015, la Società era stata autorizzata alla coltivazione del quarto lotto, dandosi espressamente atto della detrazione di quanto già scavato senza autorizzazione.
Secondo la Corte il Tribunale aveva correttamente ritenuto configurato l’illecito di cui all’art. 19 cit., e non già del meno grave illecito del successivo art. 20, lett. a), relativo alla condotta di escavazione oltre i limiti dell’autorizzazione (così come corretto era il riferimento alla pronuncia Cass. 5757/2007, pur riferentesi alla diversa legge della regione Lombardia), dato che l’escavazione era avvenuta all’esterno dello spazio autorizzato, in profondità, oltre il limite di m. 30 slm ed al di fuori del perimetro individuato dall’autorizzazione.
A riguardo nessun rilievo aveva l’autorizzazione al quarto lotto, intervenuta dopo la contestazione dell’illecito, ma prima dell’emissione dell’ordinanza ingiunzione, dato che detto decreto non aveva autorizzato lo scavo in precedenza effettuato, avendo espressamente detratto dalla quantità autorizzata quanto già abusivamente estratto.
L’escavazione abusiva contestata non doveva ritenersi già compresa nella contestazione di cui al verbale di accertamento n. (Omissis), che si era limitato a contestare la violazione delle prescrizioni disposte nell’autorizzazione, in quanto erano stati svolti lavori differenti da quelli autorizzati.
Per quanto concerne il profilo soggettivo dell’illecito, in linea con i precedenti di legittimità, doveva escludersi che gli opponenti avessero provato di avere agito senza colpa, dato che ogni singolo lotto prevedeva l’autorizzazione, che non costituiva un atto dovuto dell’Amministrazione, ed anzi, doveva ritenersi provata la sussistenza della colpa degli appellanti, che avevano eseguito lo scavo ancora prima di venire a conoscenza dell’esito dell’istruttoria dell’autorizzazione del quarto lotto.
La Corte territoriale accoglieva, invece, le doglianze degli appellanti quanto all’entità della sanzione, che non aveva tenuto conto delle condotte del trasgressore che si era adoperato per ridurre le conseguenze dell’illecito.
Ricorrevano avverso la sentenza della Corte d’appello di Trieste sia l’imprenditore che la società sulla base di tre motivi mentre la Regione FVG si difendeva con controricorso.
Col primo motivo, i ricorrenti insistevano per l’applicazione nella specie dell’art. 20 e non già dell’art. 19 L.R. FVG, in quanto l’attività di escavazione veniva esercitata in difformità dall’autorizzazione e non in assenza dell’autorizzazione, attesa l’esistenza del titolo.
Col secondo mezzo, i ricorrenti sostenevano la violazione del principio di legalità nell’irrogazione della sanzione amministrativa perché la Corte del merito non avrebbe tenuto conto “dell’avvenuto rilascio, in favore della società ricorrente del titolo autorizzatorio che legittimava l’esecuzione proprio di quei lavori di approfondimento e scavo contestati” e perché sarebbe stato sanzionato un comportamento assentito dalla stessa Amministrazione con la successiva (maggio 2015) autorizzazione del quarto lotto avente efficacia sanante di quanto già scavato.
Col terzo motivo denunciavano il vizio di violazione della L. n. 689 del 1981, artt. 3 e 4, e dell’art. 2697 c.c.: sostenevano i ricorrenti che la sussistenza del progetto generale approvato escludeva di per sé l’illiceità del comportamento e che sarebbe spettato all’Amministrazione provare la sussistenza del dolo o della colpa in capo a chi, forte dei quattro titoli autorizzatori, aveva agito in esecuzione di un progetto generale approvato e ritenuto di interesse pubblicistico, e che, come riconosciuto dalla stessa Corte d’appello, si era adoperato per dar corso al risanamento dell’area, e ridurre le conseguenze negative dello scavo.
La Cassazione ha ritenuto infondati i primi due mezzi di doglianza.
La L.R. FVG n. 35 del 1986, art. 15, nella formulazione vigente ratione temporis, prevedeva che il provvedimento di autorizzazione “a) dispone sul limite di superficie e di profondità della coltivazione“.
L’art. 19, disponeva che: “L’esercizio di attività di estrazione e coltivazione dei materiali considerati dalla presente legge, svolto in assenza di autorizzazione di cui al precedente art. 2, fatte salve eventuali altre sanzioni disposte da leggi statali o regionali e quanto disposto dal successivo art. 21, è soggetto alla sanzione pecuniaria amministrativa del pagamento di una somma…”.
L’art. 20 della Legge cit., invece, prevedeva: “La violazione delle condizioni e delle prescrizioni stabilite dall’autorizzazione, fatte salve eventuali altre sanzioni disposte da leggi statali o regionali e quanto disposto dal successivo art. 21, è soggetta alla sanzione pecuniaria amministrativa del pagamento di una somma di danaro…”.
Come reso palese dalla formulazione letterale delle due norme in oggetto, le stesse prevedono e sanzionano due comportamenti differenti, l’uno consistente nel procedere ad escavazione senza la prescritta autorizzazione, l’altro nell’escavazione condotta violando le condizioni e le prescrizioni imposte con l’autorizzazione.
Ora, nel caso di specie, é pacifica l’approvazione del progetto generale per la coltivazione e ricomposizione ambientale della cava “(Omissis)” della durata di venti anni, prevedente quattro lotti della durata di cinque anni, ognuno dei quali soggetto a specifica autorizzazione.
La Corte del merito ha correttamente rilevato che nel caso lo scavo era avvenuto all’esterno ed oltre lo spazio autorizzato previsto nel terzo lotto, eccedendo sia in profondità che in superficie, in quanto eseguito oltre il limite dei 30 m. sul livello del mare ed al di fuori dell’area autorizzata sul punto della strada di accesso.
Il Giudice del merito si è posto in linea con l’orientamento espresso da questa Corte nella pronuncia 5757/2007, che richiama le precedenti sentenze 11464/03, 7918/90, (e si veda anche la successiva 6701/19), che, pronunciando in una fattispecie soggetta alla legislazione regionale della Lombardia, ma in relazione a fattispecie analoga, si è espressa nel senso che in tema di sanzioni amministrative per coltivazione di sostanze minerali di cava effettuata senza autorizzazione o concessione o in eccedenza rispetto ai quantitativi autorizzati, sia dalla disciplina della L.R. Lombardia 30 marzo 1982, n. 18 (artt. 15 e 34), sia da quella della successiva Legge Reg., abrogatrice della precedente, 8 agosto 1998, n. 14 (artt. 13 e 29), si evince chiaramente che l’autorizzazione per la coltivazione della cava è rilasciata con preciso riferimento ad un’area ben determinata nelle sue delimitazioni spaziali, rappresentate dalla superficie (estensione) e dall’altezza (profondità) e non già con generico riguardo alla cava considerata nella sua entità oggettiva. Ne consegue che, se il materiale viene estratto all’esterno del perimetro di detta area od oltre la profondità consentita, l’attività deve considerarsi effettuata in mancanza di autorizzazione indipendentemente dal rispetto dei quantitativi consentiti, risolvendosi lo sconfinamento orizzontale o verticale dello scavo nello svolgimento di una attività estrattiva diversa da quella autorizzata.
E d’altra parte, è di immediata evidenza che la diversa attività prevista e sanzionata dall’art. 20, consiste nell’escavazione eseguita senza rispettare le prescrizioni dettate dall’autorizzazione, quindi condotta con modalità non conformi a quelle prescritte dall’Amministrazione, ma sempre nell’ambito di quanto autorizzato, inteso come superficie e profondità.
Né può rilevare in funzione sanante la successiva autorizzazione del quarto lotto, ed anzi, proprio detto successivo decreto, che detraeva dalla quantità del progetto quanto scavato abusivamente in precedenza così limitando l’autorizzazione alla differenza, rende palese come dovesse ritenersi non autorizzato lo scavo in precedenza eseguito.
Anche il terzo motivo è stato ritenuto infondato.
La Corte del merito ha applicato nel caso il principio pacifico della L. n. 689 del1981, art. 3, secondo il quale, per le violazioni amministrativamente sanzionate, è richiesta la coscienza e volontà della condotta attiva od omissiva, sia essa dolosa o colposa.
Ciò postula una presunzione di colpa, in ordine al fatto vietato, a carico di colui che lo abbia commesso, non essendo necessaria la concreta dimostrazione del dolo o della colpa in capo all’agente, sul quale grava, pertanto, l’onere della dimostrazione di aver agito senza colpa (così, tra le ultime, le pronunce 11777/2020, 13610/07) e, di recente, 24386/23, che ha affermato che in tema di sanzioni amministrative, la L. n. 689 del 1981, art. 3, pone una presunzione di colpa a carico dell’autore del fatto vietato, riservando a questi l’onere di provare di aver agito senza colpa, senza che rilevi l’eventuale affidamento incolpevole fondato su una presunta tacita tendenza dell’Autorità a non punire una determinata condotta o a punirla con una sanzione più lieve.
Né può rilevare l’affidamento nel fatto che fosse stato approvato il progetto generale, occorrendo la specifica autorizzazione per ogni singolo lotto.
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